Verfassungsbeschwerde gegen die organisatorische Ausgestaltung der Medizinischen Hochschule Hannover im Wesentlichen erfolgreich

[Bundesverfassungsgericht - 24.07.2014] Verfassungsbeschwerde gegen die organisatorische Ausgestaltung der Medizinischen Hochschule Hannover im Wesentlichen erfolgreich

Die Vorschriften des Niedersächsischen Hochschulgesetzes über die Organisation der Medizinischen Hochschule Hannover (MHH) sind in
wesentlichen Teilen nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Dies hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden. Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG fordert eine Mitwirkung der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler an allen wissenschaftsrelevanten Entscheidungen. Das gilt auch für medizinische Hochschulen und hierzu gehören nicht nur Entscheidungen über Forschung und Lehre, sondern auch Entscheidungen über die Organisationsstruktur, den Haushalt und - weil in der Hochschulmedizin mit der Wissenschaft untrennbar verzahnt - über die Krankenversorgung. Werden wissenschaftsrelevante Entscheidungsbefugnisse auf einen Vorstand übertragen, muss eine hinreichende Mitwirkung des Senats an diesen Entscheidungen sowie an der Bestellung und Abberufung des Vorstands gegeben sein. Der Landesgesetzgeber hat bis zum 31. Dezember 2015 eine Neuregelung zu schaffen.
Sachverhalt:
Der Beschwerdeführer ist Hochschullehrer und Mitglied des Senats der MHH. Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet er sich dagegen, dass der Gesetzgeber wichtige Entscheidungsbefugnisse innerhalb der MHH vom Senat auf einen dreiköpfigen Vorstand übertragen hat. Angegriffen wurden die hochschulrechtlichen Regelungen über die Bestellung, Neubestellung und Entlassung des Vorstands nach 63c Abs. 1 bis 6 sowie über bestimmte Befugnisse des Vorstands nach 63e des Niedersächsischen Hochschulgesetzes.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
1. Die Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) verpflichtet den Staat, für einen funktionsfähigen universitären Wissenschaftsbetrieb zu
sorgen. Er muss durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherstellen, dass das individuelle Grundrecht auf freie wissenschaftliche Betätigung so weit unangetastet bleibt, wie das unter Berücksichtigung der anderen legitimen Aufgaben der Wissenschaftseinrichtungen und der Grundrechte der verschiedenen Beteiligten möglich ist. Der Gesetzgeber verfügt hier über einen weiten Gestaltungsspielraum; er ist nicht an überkommene Modelle der Hochschulorganisation gebunden. Mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG sind Organisationsnormen allerdings nicht vereinbar, wenn durch sie ein Gesamtgefüge geschaffen wird, das die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdet.
Die grundrechtlich garantierte hinreichende Mitwirkung von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern in einer Hochschule erstreckt sich auf alle wissenschaftsrelevanten Entscheidungen. Dies sind nicht nur Entscheidungen über Forschungsvorhaben oder Lehrangebote, sondern auch über die Planung der weiteren Entwicklung einer Einrichtung und über die Ordnungen, die in der Organisation gelten sollen.
Wissenschaftsrelevant sind auch Entscheidungen über die Organisationsstruktur und den Haushalt, da andernfalls das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit leerzulaufen drohte. Soweit die wissenschaftliche Tätigkeit mit der Erfüllung anderer Aufgaben wie der Krankenversorgung untrennbar verzahnt ist, sind auch Entscheidungen darüber wissenschaftsrelevant.
Der Gesetzgeber darf die Art und Weise der Mitwirkung im wissenschaftsorganisatorischen Gesamtgefüge frei gestalten, solange die
wissenschaftlich Tätigen an wissenschaftsrelevanten Entscheidungen hinreichend mitwirken können. Für die Selbstorganisation der Wissenschaft sind plural zusammengesetzte Vertretungsorgane von zentraler Bedeutung. Daraus folgt zwar kein grundsätzlicher Vorrang
solcher Organe gegenüber Leitungsorganen. Die Zuweisung von Entscheidungsbefugnissen an Leitungsorgane darf jedoch nur in dem Maße erfolgen, wie sie inhaltlich begrenzt und organisatorisch so abgesichert sind, dass eine strukturelle Gefährdung der Wissenschaft ausscheidet. Je mehr, je grundlegender und je substantieller wissenschaftsrelevante personelle und sachliche Entscheidungsbefugnisse dem kollegialen Selbstverwaltungsorgan entzogen und einem Leitungsorgan zugewiesen werden, desto stärker muss im Gegenzug die Mitwirkung des Selbstverwaltungsorgans an der Bestellung und Abberufung dieses Leitungsorgans und an dessen Entscheidungen ausgestaltet sein. Der Gesetzgeber muss diesen Zusammenhang durchgängig berücksichtigen.
Zugleich hat der Staat eine Verantwortung für die Krankenversorgung, die in der Hochschulmedizin eng mit Forschung und Lehre verzahnt ist. Der Gesetzgeber muss einerseits die Wissenschaftsfreiheit achten, andererseits eine bestmögliche Krankenversorgung gewährleisten, denn er hat verfassungsrechtlich in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG anerkannte Rechtsgüter von großer Bedeutung zu schützen.
2. Die Regelungen des niedersächsischen Hochschulgesetzes zur Ausgestaltung der Leitung der MHH genügen diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen in wesentlichen Aspekten nicht.
a) Durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet im organisatorischen Gesamtgefüge, dass weichenstellende Entscheidungen über die Entwicklung, die Organisation und die Ressourcen für Forschung und Lehre im Wesentlichen dem Vorstand zugewiesen und dem Senat entzogen sind.
aa) Im Ausgangspunkt ist die Entscheidung des Gesetzgebers, die Leitung einer wissenschaftlichen Hochschule auf einen dreiköpfigen Vorstand zu übertragen, verfassungsrechtlich allerdings nicht zu beanstanden. Das Grundgesetz enthält keine hochschulpolitische Vorgabe für ein bestimmtes Leitungsmodell.
bb) Eine hinreichende Mitwirkung des Senats an grundlegenden wissenschaftsrelevanten Entscheidungen ist allerdings tatsächlich nicht
gesichert. Dem Senat ist zwar die Befugnis zur Entscheidung über die Grundzüge der Entwicklungsplanung zugewiesen. Tatsächlich ist an der MHH jedoch seit 2005 keine Entwicklungsplanung erfolgt. Grundlegende Fragen werden nur im Rahmen der Zielvereinbarung mit dem Fachministerium entschieden, worüber der Vorstand entscheidet und wozu der Senat lediglich Stellung nehmen kann. Die Gesamtregelung ist insofern defizitär, als sie offensichtlich ermöglicht, Gestaltungsrechte des Senats zu unterlaufen; die fehlende Mitwirkung von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern kann insoweit auch nicht durch deren Einfluss auf die Bestellung und Abberufung des Leitungsorgans kompensiert werden.
cc) Es fehlt eine ausschlaggebende Beteiligung des Senats mit seinem gefächerten Sachverstand an Entscheidungen über die Organisation der MHH. Diese sind ebenfalls dem Vorstand zugewiesen, in dem die Vorstandsmitglieder für Forschung und Lehre sowie für Wirtschaftsführung und Administration jeweils Vetorechte haben; der Vorstand muss sich mit dem Senat lediglich ins Benehmen setzen. Da Organisationsentscheidungen auch für die Wissenschaft Weichen stellen, ist eine im Gesamtgefüge derart begrenzte Mitwirkungsmöglichkeit mit den Anforderungen des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG nicht vereinbar.
dd) Eine strukturelle Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit kann aus den nicht hinreichenden Mitwirkungsbefugnissen des Senats an den
Entscheidungen des Vorstands über den Wirtschaftsplan, die Aufteilung der Sach-, Investitions- und Personalmittel auf die Organisationseinheiten und die Bereitstellung von Mitteln für zentrale Fonds für Lehre und für Forschung resultieren. Grundlegende ökonomische Entscheidungen wie diejenige über den Wirtschaftsplan einer Hochschule sind wissenschaftsrelevant, weil Forschung und Lehre auf die Ausstattung mit Ressourcen angewiesen sind. Im Rahmen seines Gestaltungsspielraums ist der Gesetzgeber zwar nicht gezwungen, die Wissenschaftsfreiheit allein durch die Ausgestaltung von Mitwirkungsrechten zu sichern. Doch fehlen in Niedersachsen auch haushaltsrechtliche Regelungen, die zum Schutz der Wissenschaftsfreiheit beitragen könnten, indem sie beispielsweise den Gefahren der internen Quersubventionierung der Krankenversorgung aus Mitteln für Forschung und Lehre mit Hilfe einer verbindlichen Trennungsrechnung zu begegnen suchen.
b) Die Entscheidungsbefugnisse des Vorstandsmitglieds für Forschung und Lehre stoßen in der hier gewählten Ausgestaltung auf durchgreifende Bedenken. Zwar trägt es zum Schutz der Wissenschaftsfreiheit bei, wenn in einem mehrköpfigen Vorstand eines Universitätsklinikums eine eigene Zuständigkeit für Forschung und Lehre geschaffen wird, sofern der Senat auf die Berufung und Abbestellung dieses Vorstandsmitglieds wesentlichen Einfluss hat. Dies kann die Mitwirkung des Senats als Vertretungsorgan der akademischen Selbstverwaltung an derartigen Entscheidungen allerdings nicht vollständig ersetzen.
c) Die strukturellen Gefahren für die Wissenschaftsfreiheit werden im hier maßgeblichen Gesamtgefüge nicht durch die Regelungen über die Findung, Bestellung, Wiederbestellung und Entlassung des Vorstands kompensiert.
aa) Die Möglichkeit des Senats, zum Vorschlag für das Vorstandsmitglied für Wirtschaftsführung und Administration nur Stellung zu nehmen, stößt auf durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken, denn dieses Vorstandsmitglied ist sowohl der Krankenversorgung als auch der Wissenschaft verpflichtet, und Haushaltsentscheidungen sind regelmäßig auch Entscheidungen über die tatsächliche Möglichkeit, medizinische Forschung und Lehre zu betreiben.
bb) Das Recht des Fachministeriums zur Bestellung der vorgeschlagenen Vorstandsmitglieder darf diesem nicht die Möglichkeit eröffnen, die Bestellung beliebig nach Maßstäben einer eigenen Personalpolitik zu versagen. Dem Staat steht insoweit kein freies politisches Ermessen zu. Insbesondere darf die Bestellung des Vorstandsmitglieds für Forschung und Lehre nur versagt werden, wenn rechtlich mit Blick auf die Wissenschaftsfreiheit tragfähige Gründe vorliegen.
cc) Es begegnet durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, der Bestellung der Vorstandsmitglieder ein Findungsverfahren vorzuschalten, in dem eine Mitwirkung der Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen nicht hinreichend gesichert ist. Eine Findungskommission kann entscheidend filtern, wer überhaupt als Vorstandsmitglied in Betracht gezogen wird. Daher muss die Mitwirkung des Senats im hier zu beurteilenden Gesamtgefüge gewichtig sein, um Gefährdungen der Wissenschaftsfreiheit auszuschließen.
dd) Die Regelungen zur Wiederbestellung oder Verlängerung der Amtszeit einer Hochschulleitung unterliegen im Ausgangspunkt denselben
Anforderungen an die Mitwirkung des Vertretungsorgans akademischer Selbstverwaltung, doch darf der Gesetzgeber hier berücksichtigen, ob das Organ an der erstmaligen Bestellung mitgewirkt hat.
ee) Bei der Entlassung von Vorstandsmitgliedern ist es verfassungsrechtlich zwar unbedenklich, wenn der Staat einen entsprechenden Beschluss der Hochschule nochmals bestätigen muss. Doch darf ein solches Aufsichtsrecht des Staates die Selbstbestimmungsrechte der Grundrechtsträger nicht konterkarieren. Verfassungsrechtlich bedenklich ist es daher, wenn dem Fachministerium ein Ermessen zusteht. Auf erhebliche Bedenken stößt es, wenn eine Entlassung an eine qualifizierte Mehrheit gebunden wird, die von den Wissenschaftlern und
Wissenschaftlerinnen allein nicht erreicht werden kann, und wenn die Entlassung überdies an eng gefasste sachliche Voraussetzungen geknüpft wird. Zwar ist es zum Schutz der Betroffenen auch geboten, eine Entlassungsentscheidung an sachliche Kriterien zu binden. Zur Wahrung der Wissenschaftsfreiheit muss dies jedoch so verstanden werden, dass ein wichtiger Entlassungsgrund gegeben ist, wenn die erforderliche Mehrheit im Vertretungsorgan für die Abbestellung votiert, denn dies indiziert, dass ein Leitungsorgan das Vertrauen der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler verloren hat.

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